一直备受关注的PPP（政府和社会资本合作）市场再次迎来重磅消息。3月8日，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称《实施意见》），在此前一系列规范要求的基础上，提出采取“正负面清单”相结合的方式对PPP项目进行规范，并明确了规范的PPP项目应具备的条件以及不规范的PPP项目的具体表现形式。与此同时，《实施意见》）还要求，各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益等行为的，应当予以清退或在限期内整改。
推广政府和社会资本合作模式，引导社会资本参与公共服务供给，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。近年来，一批PPP项目的陆续落地，在稳增长、促改革、惠民生等方面发挥了积极作用，但也出现了泛化滥用PPP、超出财政承受能力上项目甚至借PPP名义变相举债等一些突出问题，增加了地方政府隐性债务风险隐患。另外，一些地方在对PPP的认识上也存在差异，各参与方心存顾虑，PPP推进步伐明显放缓。
“过去PPP在推广过程中的确存在不少不规范的现象，《实施意见》提出建立‘正负面清单’管理机制，利于在规范运作的基础上推动PPP行业实现长远健康发展。”财政部财政科学研究所研究员孙洁在接受中国建设报记者采访时表示。财政部金融司有关负责人也就此表示，《实施意见》传递出了明确的政策信号：对于规范的PPP项目，要坚定不移地大力推进；对于不规范的PPP项目，要限期整改完善，构成违法违规举债的，要坚决予以严肃问责，牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。
“正负面清单”开启PPP新纪元
为激发市场活力，引入社会资本介入公共服务领域，2014年我国开始大力推广PPP模式。北京大岳咨询有限公司董事长金永祥在接受媒体采访时表示，从2014年到2017年PPP经历了四年的高速发展。2017年底财政部出台了92号文，国资委出台了192号文等政策，使PPP发展进入了冷冻期。2018年PPP政策深度调整后，地方政府、社会资本方、金融机构和PPP其他相关方都付出了极大代价，PPP的效果大打折扣。
中央财经大学财经研究院副院长李向军向中国建设报记者分析表示：“近几年来，在一系列利好政策鼓励下，PPP项目遍地开花，出现了一些经典案例，但也有不少PPP项目存在很多问题。比如，有些将商业项目包装成PPP项目；有些项目资本金不是自有资金，没有承担社会资本应承担的义务；一些地方没有将PPP项目纳入政府公共预算、风险承�；苹炻业�。”
为规范PPP的发展，《实施意见》列出了详细的“正负面清单”。其中，“正面清单”明确了规范的PPP项目应符合的条件：属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任……
在李向军看来，《实施意见》的最大亮点就是“正面清单”和“负面清单”相结合的管理机制。“正面清单强调了项目的公益属性，并明确风险分�；�，比如政府只承担政策和法律风险，此外投资、运营、收益等风险都由社会资本来承担。此外，针对以前出现政企不分的情况，《实施意见》还明确了项目的主体甲方必须是政府机关或事业单位，让政府承担该承担的责任。”
不止如此，《实施意见》还提出强化财政支出责任监管，确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%；新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。“既然界定了PPP的公益属性，财政支出就应该从一般公共预算中列支，这样一来，PPP项目在全生命周期内就形成了一个闭环，更便于监管。”李向军说。
《实施意见》出台后，有业内人士对界限的明确可能会压缩市场空间表示担忧。对此，孙洁表示，PPP的发展是一个不断规范、创新、再规范的过程，通过“正负面清单”进行约束和引导，有利于企业对PPP不断创新，最终促进PPP持续健康发展。
防止增加隐性地方债成PPP关键
如果说“正面清单”重在引导PPP走向规范发展之路，那“负面清单”更关注的是防控地方政府的隐形债务风险。今年全国两会期间，民盟中央在关于PPP的提案中指出，有些地方政府借PPP之名变相融资，投资者不承担风险，以明股实债、政府保底、回购承诺等形式，由政府“兜底”，不仅没有帮政府卸包袱，反而让政府背上高息债务。
针对这种现象，《实施意见》提出，坚持必要、可承受的财政投入原则，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务；建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。
此外，《实施意见》中“负面清单”还指出了应明确认定为地方政府隐性债务的情形：存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的；通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。
上述负责人表示，为防止地方政府假借PPP名义举债融资，避免增加地方政府隐性债务，对于不规范的PPP项目，《实施意见》明确应当依法依规予以整改，构成违法违规举债融资的应当依法依规予以问责。
孙洁认为，PPP模式本质上是通过跟社会资本的合作来解决政府的问题，通过社会资本自身的融资、经营一起获取收益，这是解决政府不能通过自身贷款形成债务的重要方法。如果运作不规范，PPP就会变相成为一种新的增加政府债务的形式，因此出台《实施意见》强调规范化运作，很有必要。
不过，在对不合规PPP项目进行清理时也不能“一刀切”。李向军认为：“前期不少项目在资本金方面存在问题，因为当时金融创新比较多，很多项目不是用的自有资金，但现在自有资金到位需要一定的时间。因此，建议在清理时应‘实质大于形式’、避免‘一刀切’，要根据项目的具体情况，在整改期限上留有一些空间。”
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